Решение Арбитражного суда Архангельской области по делу Правительства Архангельской области

stdClass Object ( [vid] => 6434 [uid] => 1 [title] => Решение Арбитражного суда Архангельской области по делу Правительства Архангельской области [log] => [status] => 1 [comment] => 1 [promote] => 0 [sticky] => 0 [nid] => 6434 [type] => solution [language] => ru [created] => 1286308800 [changed] => 1370520367 [tnid] => 0 [translate] => 0 [revision_timestamp] => 1370520367 [revision_uid] => 0 [body] => Array ( [ru] => Array ( [0] => Array ( [value] =>

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

 г. Архангельск                                       Дело № А05-8723/2010
 1 октября 2010г.

Арбитражный суд Архангельской области   в составе судьи  Панфиловой Н.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Тарасовой А.С.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению  Правительства Архангельской области
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области
о признании недействительными решения от 07.07.2010г. № 05-03/3179 и предписания от 07.07.2010г. № 05-03/3179,
третьи лица :
- Министерство агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области;
- Общество с ограниченной ответственностью «Агропредприятие Двинское».
при участии в заседании представителей:
от заявителя - Попова Н.В.,
от ответчика -  Князева О.А.,
от Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области - Авилкина О.В.,
от Общества с ограниченной ответственностью «Агропредприятие Двинское» - не явился

установил:

           Заявлено  требование  о признании  недействительными Решения  от 07.07.2010г. № 05-03/3179 и Предписания от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области.
     Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал по доводам, изложенным в заявлении.
     Представитель ответчика в судебном заседании  заявленные требования не признал по доводам, изложенным в оспариваемом решении и отзыве по делу.
     Представитель Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области в судебном заседании поддержал позицию заявителя по доводам, изложенным в  письменного мнения.
     Общество с ограниченной ответственностью «Агропредприятие Двинское» в судебное заседание не явилось, о слушании дела извещено надлежащим образом, письменное мнение по делу не представило.
Выслушав  представителей лиц, участвующих в деле, изучив  материалы  дела, суд находит заявленные требования  подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
     Как следует из материалов дела, Письмом от 26.03.2010г. Прокуратура Архангельской области направила Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области  для организации проверки обращение директора Общество с ограниченной ответственностью «Агропредприятие Двинское»  от 02.03.2010г. № 1.
     По мнению заявителя п. 2 раздела 1 Постановления Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 154-пп, установивший требования к участникам отбора для участия в долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 годы», нарушает законные права и интересы ООО «Агропредприятие Двинское» и создает необоснованные административные барьеры развития субъектов агропромышленного комплекса.
     20.04.2010 в отношении Правительства Архангельской области возбуждено дело №25-10 по признакам нарушения требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» по факту установления требований п. 2 раздела 1 Постановления Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 154(_)пп в части допуска к участию в Программе открытых акционерных обществ, в состав которых на правах акционера входит Архангельская область в лице уполномоченного органа в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области и которые на правах акционера (участника) входят в организации агропромышленного комплекса Архангельской области, осуществляющие производственную и финансовую деятельность по производству, переработке и сбыту молока и (или) молочной продукции и организаций агропромышленного комплекса, осуществляющих производство, переработку и сбыт молока и (или) молочной продукции и входящих в объединения.
     По результатам  проведения проверки по жалобе комиссия УФАС приняла Решение от 07.07.2010г. № 05-03/3179 признать нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установление Правительством Архангельской области противоречащих антимонопольному законодательству критериев Порядка отбора участников долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012гг.», утвержденной Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9.
На основании названного  Решения Управлением выдано Предписание от 07.07.2010г. № 05-03/3179 о внесении в срок до 02.08.2010 изменений в Порядок отбора участников долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 гг.», утверждённый Постановлением   Правительства   Архангельской   области   от   10.11.2009   №   154-пп, направленных на обеспечение доступа к участию в отборе хозяйствующим субъектам вне зависимости от организационно-правовой формы и от вхождения в объединения.
В Решении от 07.07.2010г. № 05-03/3179 отражено, что Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 06.11.2008 № 495 утверждена отраслевая целевая программа «Развитие молочного скотоводства и увеличение производства молока в Российской Федерации на 2009-2012 годы» (далее - отраслевая целевая программа).  Основной целью отраслевой целевой программы является создание экономических и технологических условий устойчивого развития отечественной отрасли молочного скотоводства и увеличения объемов производства молока с 32,2 млн. тонн в 2007 г. до 37 млн. тонн в 2012 году. Отраслевой целевой программой определены следующие задачи:

-укрепление племенной базы молочного скотоводства;
-      увеличение производства молока и ускоренное развитие молочного скотоводства в рамках реализации региональных программ развития молочного скотоводства, поддерживаемых на конкурсной основе;

-реализация мер по регулированию рынка молока.

     Ожидаемое финансирование мероприятий областной программы осуществляется за счёт средств областного бюджета с привлечением внебюджетных источников. Общий объём финансирования составляет 4876317,3 тыс. рублей, в том числе за счёт средств областного бюджета - 32800 тыс. рублей, федерального бюджета - 109281,0 тыс. рублей, внебюджетных источников - 4734236,3 тыс. рублей.
     Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9 утверждена областная программа. Данная программа является составной частью отраслевой целевой программы.
     Основной целью областной программы также является создание экономических и технологических условий  устойчивого  развития  отрасли  молочного  скотоводства  и     увеличения объемов производства молока с 127,3 тыс. тонн в 2008 году до 138,3 тыс. тонн и 2012 году для обеспечения населения  области качественным и доступным молоком, а также для сохранения сельских территорий.
     В первоначальной варианте паспорта областной программы были определены следующие исполнители программы: департамент агропромышленного комплекса Архангельской области; департамент по управлению государственной имуществом и земельными ресурсами Архангельской области; интегрированные объединения; племенные хозяйства.
     05.11.2009 Постановлением Правительства Архангельской области № 134-пп в долгосрочную целевую программу Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009 - 2012 годы» внесены изменения, в том числе, позиция касающаяся исполнителей областной программы, дополнена абзацем «сельскохозяйственные товаропроизводители, входящие в интегрированные объединения».
     В   целях   реализации   областной   программы   Постановлением   Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 154-пп утвержден Порядок отбора участников  областной программы.
     Согласно п. 2 разд. 1 Порядка отбора участников, в отборе принимают участие зарегистрированные на территории Архангельской области:
     -открытые акционерные общества, в состав которых на правах акционера входит Архангельская область в лице уполномоченного органа в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области и которые на правах акционера (участника) входят в организации агропромышленного комплекса Архангельской области, осуществляющие производственную и финансовую деятельность по производству, переработке и сбыту молока и (или) молочной продукции (далее -объединения);
     - организации агропромышленного комплекса, осуществляющие производство и переработку и сбыт молока и (или) молочной продукции и входящие в объединения.
     Правила предоставления средств, полученных из федерального и областного бюджетов на реализацию областной программы, утверждённые Постановлением Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 153-пп, регламентируют порядок предоставления субсидий на оказание государственной поддержки сельскохозяйственного производства на территории Архангельской области участникам Программы, прошедшим конкурсный отбор, в форме субсидий на животноводческую продукции на цели, указанные в областной программе.
     В соответствии с Протоколом № 1 заседания комиссии по отбору  участников областной программы от 22.12.2009 решено признать   победителем      отбора     участников      областной      программы ОАО «Агрохолдинг» и организации, входящие в данное интегрированное объединение; определить получателем государственной поддержки в рамках областной программы в 2009 году ООО «Каргополье».
     Учредителями ОАО «Агрохолдинг» являются Архангельская область в лице уполномоченного органа в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области с долей 25% + 1 акция и 2 физических лица. Согласно письму Правительства Архангельской области от 15.06.2010 № 06-31/54 на данный момент ОАО «Агрохолдинг» имеет:

-51% в уставном капитале ООО «Каргополье»:
-51% в уставном капитале ООО «Приозерное»;
-51% в уставном капитале ООО «Орловское»;
-40% в уставном капитале ООО «Афанасьевская»
-25% + 1 акцию в уставном капитале ОАО «Северодвинск-молоко».

     По результатам рассмотрения дела Управление пришло к выводу о том, что установив в качестве критериев допуска к участию в отборе требование о вхождении в объединения, Правительство Архангельской области ограничило доступ к участию в областной программе, и, как следствие, к получению субсидий для хозяйствующих субъектов, не входящих в объединения, а также предоставило преимущества организациям агропромышленного комплекса, чьи акции (доли) приобрело ОАО «Агрохолдинг». Ни отраслевая целевая программа, ни областная программа не предусматривает условий участия, основываясь на конкретной организационно-правовой форме потенциального участника (открытое акционерное общество), а также условий участия в таком обществе уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
     Правительство не согласилось с Решением  от 07.07.2010г. № 05-03/3179 и Предписанием от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенными Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области и обратилось в суд с соответствующим заявлением. Правительство указывает, что Порядок отбора участников  областной программы соответствуют требованиям ст.78, 179 Бюджетного кодекса РФ, согласно Отраслевой программе мероприятия Программы направлены, в том числе, на решение задачи повышения интеграции сельскохозяйственных товаропроизводителей и регионального рынка молочной продукции, участниками программы  являются интегрированные объединения, Программой предполагается создание интегрированных объединений по производству, переработке и сбыту конечному потребителю молочной продукции. Интегрированные объединения позволят консолидировать финансы   и   основные   средства   для   возможного   увеличения   объемов   производства     молока     в    Архангельской     области     и     повышения конкурентоспособности местной молочной продукции. Требование вхождения в уставной капитал интегрированного объединения Архангельской области направлено на обеспечение контроля за деятельностью объединения и формированием им ценовой политики, поскольку без реального влияния на закупочные цены молочных заводов эффективность данного вида господдержки снижается. Действия Правительства не содержат признаков ограничения конкуренции,  которые перечислены в п.17 ст. 4 Закона № 135-ФЗ, соответственно,   отсутствует факт нарушения ст.15  названного Закона.  Предписывая  Правительству внести изменения в Порядок отбора, Управление вмешивается в исполнительно-распорядительную деятельность Правительства как высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу определения государственной политики в сфере поддержки сельскохозяйственного производства.
     Суд находит доводы Правительства обоснованными по следующим основаниям.
     Постановлением Правительства РФ от 14.07.2007г. № 446 утверждена  Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы.
     Как следует из материалов дела, Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 06.11.2008 № 495 утверждена отраслевая целевая программа «Развитие молочного скотоводства и увеличение производства молока в Российской Федерации на 2009-2012 годы»  Основной целью отраслевой целевой программы является создание экономических и технологических условий устойчивого развития отечественной отрасли молочного скотоводства и увеличения объемов производства молока с 32,2 млн. тонн в 2007 г. до 37 млн. тонн в 2012 году.
     В названной программе в качестве механизма реализации предусмотрен отбор региональных программ по развитию молочного скотоводства и софинансирование их из федерального бюджета.
     Согласно ст.179 Бюджетного кодекса РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
     Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9 утверждена долгосрочная целевая программа Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 годы».  
     Из материалов дела видно, что Архангельская область представила заявку на участие в отборе региональных программ по развитию молочного скотоводства, на основании которой Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Департаментом агропромышленного комплекса Архангельской области заключено Соглашение № 1820/17 о порядке и условиях предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на поддержку экономически значимых региональных программ от 01.09.2009г.
     В соответствии с долгосрочной целевой программой Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 годы» задачами такой программы являются, в том числе, повышение интеграции сельскохозяйственных товаропроизводителей и регионального рынка молочной продукции, а в перечень основных мероприятий программы входит  создание интегрированных объединений по производству, переработке и сбыту молочной  продукции конечному потребителю.
     Основанием для постановки такой задачи, как следует из раздела 1 Программы, явилась слабая инфраструктура рынков: в силу неразвитости рыночной инфраструктуры не обеспечивается нормальная связь между производителями продовольствия, ограничивается возможность сбыта продуктов региональными сельхозтоваропроизводителями по приемлемым ценам. Существующая государственная поддержка, направленная в первую очередь на решение текущих проблем сельскохозяйственных товаропроизводителей, недостаточна для воспроизводственных процессов, без которых производственный потенциал отрасли в ближайшее время полностью исчерпает свой ресурс. Выходом из сложившейся ситуации является коренная модернизация отрасли молочного скотоводства, строительство современных и реконструкция существующих животноводческих комплексов, переход на передовые индустриальные технологии выращивания скота.
     В Программе указано, что модернизация отрасли должна осуществляться в рамках интеграционных процессов. Необходимо проводить работу по созданию интегрированных систем молочной специализации (в том числе агропромышленных холдингов) на территории Архангельской области. Создание интегрированных систем, объединяющих производство, переработку и сбыт конечному потребителю молочной продукции, позволит консолидировать финансы и основные средства для возможности увеличения объемов производства молока и повышения конкурентоспособности местной молочной продукции.
В учетом изложенного, как в мероприятиях программы, так и перечне программных мероприятий ( разделы 2 и 3 Программы) предусмотрены повышение интеграции сельскохозяйственных товаропроизводителей и создание интегрированных объединений по производству, переработке и сбыту молочной продукции конечному потребителю.  
     Программой предусматривается государственная поддержка из областного и федерального бюджетов по мероприятию "Строительство, реконструкция и модернизация животноводческих комплексов" в форме субсидий на животноводческую продукцию.  Субсидии предоставляются из расчета фактического поголовья коров основного стада крупного рогатого скота по состоянию на 1 января текущего года.
     Участниками Программы могут быть интегрированные объединения и входящие в интегрированные объединения организации агропромышленного комплекса, определяемые по результатам отбора в соответствии с представленными инвестиционными проектами (абзац 3 раздела 4 Программы).
       Отбор участников Программы осуществляется комиссией по отбору участников Программы, утвержденной распоряжением Губернатора Архангельской области. Положение о комиссии по отбору участников Программы утверждается указом Губернатора Архангельской области. Порядок отбора участников Программы определяется Правительством Архангельской области.
     Получателями субсидии являются участники Программы, отобранные комиссией в качестве получателей государственной поддержки. Субсидии предоставляются при условии заключения соглашения о государственной поддержке между департаментом агропромышленного комплекса Архангельской области, органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и получателями субсидий.
     В   целях   реализации   областной   программы   Постановлением   Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 154-пп утвержден Порядок отбора участников  областной программы.
     В самой  Программе не содержится понятия «интегрированного объединения»,  оно  расшифровано в п. 2 разд. 1 Порядка отбора участников, согласно которому в отборе принимают участие зарегистрированные на территории Архангельской области:
     -открытые акционерные общества, в состав которых на правах акционера входит Архангельская область в лице уполномоченного органа в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области и которые на правах акционера (участника) входят в организации агропромышленного комплекса Архангельской области, осуществляющие производственную и финансовую деятельность по производству, переработке и сбыту молока и (или) молочной продукции (далее -объединения);
     - организации агропромышленного комплекса, осуществляющие производство и переработку и сбыт молока и (или) молочной продукции и входящие в объединения.
     Таким образом, участниками  программы могут стать холдинги и входящие в такие холдинги организации, что соответствует целям и задачам целевой   программы, а также заявке Архангельской области на участие в отборе региональных программ по развитию молочного скотоводства, в которой отражено, что структурой реализации проекта является холдинг.
     В резолютивной части оспариваемого Решения Управление признало Правительство нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в связи с установлением противоречащих антимонопольному законодательству критериев Порядка отбора участников долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012гг.», утвержденной Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9.
     О каких именно критериях идет речь, указано в мотивировочной части оспариваемого решения, а именно, по мнению Управления, установив в качестве критериев допуска к участию в отборе требование о вхождении в объединения, Правительство Архангельской области ограничило доступ к участию в областной программе, и, как следствие, к получению субсидий для хозяйствующих субъектов, не входящих в объединения, а также предоставило преимущества организациям агропромышленного комплекса, чьи акции (доли) приобрело ОАО «Агрохолдинг».
Между тем,  требование о вхождении в объединение, установлено самой  целевой программой, согласно которой участниками Программы могут быть интегрированные объединения и входящие в интегрированные объединения организации агропромышленного комплекса, однако, Управление не ставит под сомнение  соответствие антимонопольному законодательству самой целевой программы в указанной части.
Вывод о предоставлении преимущества организациям агропромышленного комплекса, чьи акции (доли) приобрело ОАО «Агрохолдинг», Управление сделало на основании  оценки фактических результатов отбора - Протокола № 1 заседания комиссии по отбору участников долгосрочной целевой программы, согласно которому победителем отбора явилось  ОАО «Агрохолдинг» и организации, входящие в данное объединение, получателем государственной поддержки определено в 2009г. ООО «Каргополье» (организация- производитель молока,  в которой ОАО «Агрохолдинг» имеет долю в уставном капитале 51 %).
Таким образом, само вменяемое нарушение,  изложенное обобщенно ( установление противоречащих антимонопольному законодательству критериев Порядка отбора участников) не соответствует исследованным Управлением фактическим обстоятельствам, положенным в основу такого вывода (предоставление преимущества организациям агропромышленного комплекса, чьи акции (доли) приобрело ОАО «Агрохолдинг»), поскольку в самом Порядке отбора не указано, что получателем господдержки является единственное интегрированное объединение - ОАО «Агрохолдинг».  
     Кроме того, изложенные в Порядке отбора критерии не препятствуют участию в программе иных, созданных наравне с ОАО «Агрохолдинг», интегрированных объединений, а равно не препятствуют их созданию.  
Таким образом, по мнению суда, мотивировочная часть решения Управления не соответствует выводам (резолютивной части решения), поскольку, анализируя фактически состоявшийся отбор участников программы и его результаты, Управление пришло к выводу о несоответствии антимонопольному законодательству нормативного  правового акта,  (рассчитанного на неоднократное применение), что и вменено в качестве нарушения.
     Согласно ст.78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
     Пунктом 3 ст.78 БК РФ установлено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:
     1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
     2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;
     3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
     Законами Архангельской области «Об областном бюджете на 2009г.» от 03.12.2008г. № 637-32-ОЗ и «Об областном бюджете на 2010г.» от 15.12.2009г. № 118-9-ОЗ предусмотрено выделение бюджетных ассигнований из областного бюджета на предоставление субсидий участникам долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 годы».
     Следовательно, положения  бюджетного законодательства РФ  позволяют оказывать государственную поддержку, в том числе в форме субсидий, отдельных категориям производителей, отвечающим критериям участников соответствующих целевых программ и отобранных в качестве получателей субсидий. При этом  утверждение долгосрочных целевых программ находится в компетенции высшего исполнительного органа РФ, субъекта РФ, муниципального образования соответственно.  
     Из самого понятия целевой программы, а также положений ст.78,179 БК РФ, следует, что  утверждение программы имеет определенные цель и задачи, участниками программы могут быть как все производители определенного товара, так и определенные категории производителей, в том числе отобранные на конкурсной основе.
     С точки зрения антимонопольного законодательства предоставляемые участникам целевых программ субсидии  отвечают понятию «государственная  преференция» - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот ( п.20 ст.4 Закона № 135-ФЗ).
     Условия предоставления государственных преференций предусмотрены главой 5 Закона № 135-ФЗ. В силу ч.1 ст.19 Закона № 135-ФЗ государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в  указанных определенных целях, в числе которых производство сельскохозяйственной продукции.
     На основании ч.3 ст.19 Закона государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании федерального закона, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.
     В  том случае, когда антимонопольный орган дает согласие на предоставление государственной преференции, в ее предоставлении может быть отказано только в том случае, если это приведет к устранению или недопущению конкуренции ( ст.20 Закона № 135-ФЗ).    
     В  рассматриваемом  случае  предоставление субсидий участникам целевой программы, прошедшим  конкурсный отбор, предусмотрено законами о бюджете Архангельской области на 2009,2010г. Если Управление полагает, что предоставление субсидий  указанным к Программе и Порядке отбора  субъектам нарушает антимонопольное законодательство, то Управление по аналогии с положениями ст.20 Закона № 135-ФЗ должно доказать, что такая преференция приведет к устранению или недопущению конкуренции на определенном товарном рынке.
     Аналогичные требования содержит и ст.15 Закона о защите конкуренции, согласно которой органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Названная статья содержит перечень запрещенных действий, который  не является исчерпывающим.
     В оспариваемом решении Управление ссылается на нарушение Правительством ч.1 ст.15 Закона, которое выразилось  во введении ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.
     В данном случае  Программой и  спорным  Порядком предусмотрено  лишь предоставление субсидий и порядок отбора получателей субсидий,  но данные документы не регулируют вопросы создания  хозяйствующих субъектов ( сельхозпроизводителей), а равно не запрещают отдельные виды деятельности или производить товары.
     Судом  на основании исследования материалов дела не установлено нарушения Правительством спорным нормативным актом иных прямых запретов, перечисленных в ч.1 ст.15 Закона.
     Поскольку такой перечень не является исчерпывающим,  рассматриваемые обстоятельства подлежат проверке на предмет возможного  недопущения, ограничения, устранения конкуренции.
     В силу п.7 ст.4  Закона о защите конкуренции под конкуренцией  понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
     Под признаками ограничения конкуренции п.17 ст.4 Закона о защите конкуренции  предусматривает сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
     В оспариваемом решении Управления отсутствует анализ спорных положений Порядка отбора  на предмет возможного  недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Так из решения следует, что установив в качестве критериев допуска к участию в отборе требование о вхождении в объединения, Правительство Архангельской области ограничило доступ к участию в областной программе, и, как следствие, к получению субсидий для хозяйствующих субъектов, не входящих в объединения.
     Таким образом, Управление усмотрело нарушение законодательства о защите конкуренции  в ограничении доступа к  участию в программе и получению субсидии, при этом каким образом это отразилось на соответствующем товарном  рынке, решение Управления не содержит. Антимонопольный контроль осуществляется на товарных рынках, оценка целесообразности включения тех или иных категорий хозяйствующих субъектов в программу господдержки  не относится к полномочиям антимонопольного органа при отсутствии каких-либо доказательств того, что предоставление такой господдержки нарушит  конкуренцию на соответствующем товарном рынке.
     Предоставление отдельным категориям хозяйствующих субъектов, действующих в сферах, перечисленных в ч.1 ст.19 Закона, господдержки в виде субсидий допускается антимонопольным законодательством. Управлением не доказано, что предоставление  субсидий отобранным на конкурсной основе в соответствии со спорными положениями Порядка отбора участникам программы приведет к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке сельхозпроизводителей.
     В ходе проверки Управлением не установлена зависимость возможности осуществлять деятельность  на товарном рынке с получением субсидии в рамках названной Программы, иными словами, неполучение такой субсидии не препятствует хозяйствующему субъекту осуществлять деятельность  в качестве сельхозпроизводителя.
     Как пояснил в ходе судебного разбирательства представитель Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области в рамках долгосрочной целевой программы  Архангельской области "Развитие агропромышленного комплекса Архангельской области на 2009 - 2011 годы" по ставкам, утвержденным Постановлением Администрации Архангельской области от 17.02.2009г. № 47-па/7, субсидию получают все производители молока в Архангельской области, имеющие поголовье коров.
      Рассматриваемая целевая программа «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009 - 2012 годы» направлена на поддержку интеграционных процессов  в цепочке сельхозпроизводителей  «производство - переработка - сбыт» для  устранения диспаритета  цен на молоко, как социально значимого продукта питания, наиболее доступного по цене.  Соответственно, участниками такой программы и получателями субсидий являются интегрированные объединения, в которые входят организации, производящие, перерабатывающие и реализующие молоко.
     Ни Программа, ни спорный Порядок отбора не обязывает хозяйствующих субъектов вступать в объединение, в том числе ОАО «Агрохолдинг». Сельхозпроизводитель    вправе как самостоятельно действовать на  товарном рынке, получая субсидию как все иные производители молока, так вправе  инициировать создание нового интегрированного объединения, так и вступить в существующее объединение.
      При таких обстоятельствах,  суд пришел к выводу о том, что Управление не доказало, что критерии Порядка отбора участников долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012гг.», утвержденной Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9  привели (могут привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, соответственно, не доказан факт нарушения Правительством РФ ч.1 ст.15 Закона № 135-ФЗ, а потому оспариваемые Решение  и Предписание  от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области, подлежат признанию недействительными.
     В соответствии с пп.1.1 п.1 ст.333.37 НК РФ заявитель и ответчик освобождены от уплаты госпошлины.
     Руководствуясь статьями 167-170, 201  Арбитражного  процессуального  кодекса  Российской  Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

     Признать недействительными, как не соответствующие Федеральному закону «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г., Решение  и Предписание  от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области.
     Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Правительства Архангельской области.
     Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.
     
     
     Судья                                                                                     Н.Ю.Панфилова

[summary] => [format] => full_html [safe_value] =>

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

 г. Архангельск                                       Дело № А05-8723/2010
 1 октября 2010г.

Арбитражный суд Архангельской области   в составе судьи  Панфиловой Н.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Тарасовой А.С.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению  Правительства Архангельской области
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области
о признании недействительными решения от 07.07.2010г. № 05-03/3179 и предписания от 07.07.2010г. № 05-03/3179,
третьи лица :
- Министерство агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области;
- Общество с ограниченной ответственностью «Агропредприятие Двинское».
при участии в заседании представителей:
от заявителя - Попова Н.В.,
от ответчика -  Князева О.А.,
от Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области - Авилкина О.В.,
от Общества с ограниченной ответственностью «Агропредприятие Двинское» - не явился

установил:

           Заявлено  требование  о признании  недействительными Решения  от 07.07.2010г. № 05-03/3179 и Предписания от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области.
     Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал по доводам, изложенным в заявлении.
     Представитель ответчика в судебном заседании  заявленные требования не признал по доводам, изложенным в оспариваемом решении и отзыве по делу.
     Представитель Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области в судебном заседании поддержал позицию заявителя по доводам, изложенным в  письменного мнения.
     Общество с ограниченной ответственностью «Агропредприятие Двинское» в судебное заседание не явилось, о слушании дела извещено надлежащим образом, письменное мнение по делу не представило.
Выслушав  представителей лиц, участвующих в деле, изучив  материалы  дела, суд находит заявленные требования  подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
     Как следует из материалов дела, Письмом от 26.03.2010г. Прокуратура Архангельской области направила Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области  для организации проверки обращение директора Общество с ограниченной ответственностью «Агропредприятие Двинское»  от 02.03.2010г. № 1.
     По мнению заявителя п. 2 раздела 1 Постановления Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 154-пп, установивший требования к участникам отбора для участия в долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 годы», нарушает законные права и интересы ООО «Агропредприятие Двинское» и создает необоснованные административные барьеры развития субъектов агропромышленного комплекса.
     20.04.2010 в отношении Правительства Архангельской области возбуждено дело №25-10 по признакам нарушения требований статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» по факту установления требований п. 2 раздела 1 Постановления Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 154(_)пп в части допуска к участию в Программе открытых акционерных обществ, в состав которых на правах акционера входит Архангельская область в лице уполномоченного органа в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области и которые на правах акционера (участника) входят в организации агропромышленного комплекса Архангельской области, осуществляющие производственную и финансовую деятельность по производству, переработке и сбыту молока и (или) молочной продукции и организаций агропромышленного комплекса, осуществляющих производство, переработку и сбыт молока и (или) молочной продукции и входящих в объединения.
     По результатам  проведения проверки по жалобе комиссия УФАС приняла Решение от 07.07.2010г. № 05-03/3179 признать нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установление Правительством Архангельской области противоречащих антимонопольному законодательству критериев Порядка отбора участников долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012гг.», утвержденной Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9.
На основании названного  Решения Управлением выдано Предписание от 07.07.2010г. № 05-03/3179 о внесении в срок до 02.08.2010 изменений в Порядок отбора участников долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 гг.», утверждённый Постановлением   Правительства   Архангельской   области   от   10.11.2009   №   154-пп, направленных на обеспечение доступа к участию в отборе хозяйствующим субъектам вне зависимости от организационно-правовой формы и от вхождения в объединения.
В Решении от 07.07.2010г. № 05-03/3179 отражено, что Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 06.11.2008 № 495 утверждена отраслевая целевая программа «Развитие молочного скотоводства и увеличение производства молока в Российской Федерации на 2009-2012 годы» (далее - отраслевая целевая программа).  Основной целью отраслевой целевой программы является создание экономических и технологических условий устойчивого развития отечественной отрасли молочного скотоводства и увеличения объемов производства молока с 32,2 млн. тонн в 2007 г. до 37 млн. тонн в 2012 году. Отраслевой целевой программой определены следующие задачи:

-укрепление племенной базы молочного скотоводства;
-      увеличение производства молока и ускоренное развитие молочного скотоводства в рамках реализации региональных программ развития молочного скотоводства, поддерживаемых на конкурсной основе;

-реализация мер по регулированию рынка молока.

     Ожидаемое финансирование мероприятий областной программы осуществляется за счёт средств областного бюджета с привлечением внебюджетных источников. Общий объём финансирования составляет 4876317,3 тыс. рублей, в том числе за счёт средств областного бюджета - 32800 тыс. рублей, федерального бюджета - 109281,0 тыс. рублей, внебюджетных источников - 4734236,3 тыс. рублей.
     Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9 утверждена областная программа. Данная программа является составной частью отраслевой целевой программы.
     Основной целью областной программы также является создание экономических и технологических условий  устойчивого  развития  отрасли  молочного  скотоводства  и     увеличения объемов производства молока с 127,3 тыс. тонн в 2008 году до 138,3 тыс. тонн и 2012 году для обеспечения населения  области качественным и доступным молоком, а также для сохранения сельских территорий.
     В первоначальной варианте паспорта областной программы были определены следующие исполнители программы: департамент агропромышленного комплекса Архангельской области; департамент по управлению государственной имуществом и земельными ресурсами Архангельской области; интегрированные объединения; племенные хозяйства.
     05.11.2009 Постановлением Правительства Архангельской области № 134-пп в долгосрочную целевую программу Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009 - 2012 годы» внесены изменения, в том числе, позиция касающаяся исполнителей областной программы, дополнена абзацем «сельскохозяйственные товаропроизводители, входящие в интегрированные объединения».
     В   целях   реализации   областной   программы   Постановлением   Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 154-пп утвержден Порядок отбора участников  областной программы.
     Согласно п. 2 разд. 1 Порядка отбора участников, в отборе принимают участие зарегистрированные на территории Архангельской области:
     -открытые акционерные общества, в состав которых на правах акционера входит Архангельская область в лице уполномоченного органа в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области и которые на правах акционера (участника) входят в организации агропромышленного комплекса Архангельской области, осуществляющие производственную и финансовую деятельность по производству, переработке и сбыту молока и (или) молочной продукции (далее -объединения);
     - организации агропромышленного комплекса, осуществляющие производство и переработку и сбыт молока и (или) молочной продукции и входящие в объединения.
     Правила предоставления средств, полученных из федерального и областного бюджетов на реализацию областной программы, утверждённые Постановлением Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 153-пп, регламентируют порядок предоставления субсидий на оказание государственной поддержки сельскохозяйственного производства на территории Архангельской области участникам Программы, прошедшим конкурсный отбор, в форме субсидий на животноводческую продукции на цели, указанные в областной программе.
     В соответствии с Протоколом № 1 заседания комиссии по отбору  участников областной программы от 22.12.2009 решено признать   победителем      отбора     участников      областной      программы ОАО «Агрохолдинг» и организации, входящие в данное интегрированное объединение; определить получателем государственной поддержки в рамках областной программы в 2009 году ООО «Каргополье».
     Учредителями ОАО «Агрохолдинг» являются Архангельская область в лице уполномоченного органа в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области с долей 25% + 1 акция и 2 физических лица. Согласно письму Правительства Архангельской области от 15.06.2010 № 06-31/54 на данный момент ОАО «Агрохолдинг» имеет:

-51% в уставном капитале ООО «Каргополье»:
-51% в уставном капитале ООО «Приозерное»;
-51% в уставном капитале ООО «Орловское»;
-40% в уставном капитале ООО «Афанасьевская»
-25% + 1 акцию в уставном капитале ОАО «Северодвинск-молоко».

     По результатам рассмотрения дела Управление пришло к выводу о том, что установив в качестве критериев допуска к участию в отборе требование о вхождении в объединения, Правительство Архангельской области ограничило доступ к участию в областной программе, и, как следствие, к получению субсидий для хозяйствующих субъектов, не входящих в объединения, а также предоставило преимущества организациям агропромышленного комплекса, чьи акции (доли) приобрело ОАО «Агрохолдинг». Ни отраслевая целевая программа, ни областная программа не предусматривает условий участия, основываясь на конкретной организационно-правовой форме потенциального участника (открытое акционерное общество), а также условий участия в таком обществе уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
     Правительство не согласилось с Решением  от 07.07.2010г. № 05-03/3179 и Предписанием от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенными Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области и обратилось в суд с соответствующим заявлением. Правительство указывает, что Порядок отбора участников  областной программы соответствуют требованиям ст.78, 179 Бюджетного кодекса РФ, согласно Отраслевой программе мероприятия Программы направлены, в том числе, на решение задачи повышения интеграции сельскохозяйственных товаропроизводителей и регионального рынка молочной продукции, участниками программы  являются интегрированные объединения, Программой предполагается создание интегрированных объединений по производству, переработке и сбыту конечному потребителю молочной продукции. Интегрированные объединения позволят консолидировать финансы   и   основные   средства   для   возможного   увеличения   объемов   производства     молока     в    Архангельской     области     и     повышения конкурентоспособности местной молочной продукции. Требование вхождения в уставной капитал интегрированного объединения Архангельской области направлено на обеспечение контроля за деятельностью объединения и формированием им ценовой политики, поскольку без реального влияния на закупочные цены молочных заводов эффективность данного вида господдержки снижается. Действия Правительства не содержат признаков ограничения конкуренции,  которые перечислены в п.17 ст. 4 Закона № 135-ФЗ, соответственно,   отсутствует факт нарушения ст.15  названного Закона.  Предписывая  Правительству внести изменения в Порядок отбора, Управление вмешивается в исполнительно-распорядительную деятельность Правительства как высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросу определения государственной политики в сфере поддержки сельскохозяйственного производства.
     Суд находит доводы Правительства обоснованными по следующим основаниям.
     Постановлением Правительства РФ от 14.07.2007г. № 446 утверждена  Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы.
     Как следует из материалов дела, Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 06.11.2008 № 495 утверждена отраслевая целевая программа «Развитие молочного скотоводства и увеличение производства молока в Российской Федерации на 2009-2012 годы»  Основной целью отраслевой целевой программы является создание экономических и технологических условий устойчивого развития отечественной отрасли молочного скотоводства и увеличения объемов производства молока с 32,2 млн. тонн в 2007 г. до 37 млн. тонн в 2012 году.
     В названной программе в качестве механизма реализации предусмотрен отбор региональных программ по развитию молочного скотоводства и софинансирование их из федерального бюджета.
     Согласно ст.179 Бюджетного кодекса РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
     Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9 утверждена долгосрочная целевая программа Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 годы».  
     Из материалов дела видно, что Архангельская область представила заявку на участие в отборе региональных программ по развитию молочного скотоводства, на основании которой Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Департаментом агропромышленного комплекса Архангельской области заключено Соглашение № 1820/17 о порядке и условиях предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на поддержку экономически значимых региональных программ от 01.09.2009г.
     В соответствии с долгосрочной целевой программой Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 годы» задачами такой программы являются, в том числе, повышение интеграции сельскохозяйственных товаропроизводителей и регионального рынка молочной продукции, а в перечень основных мероприятий программы входит  создание интегрированных объединений по производству, переработке и сбыту молочной  продукции конечному потребителю.
     Основанием для постановки такой задачи, как следует из раздела 1 Программы, явилась слабая инфраструктура рынков: в силу неразвитости рыночной инфраструктуры не обеспечивается нормальная связь между производителями продовольствия, ограничивается возможность сбыта продуктов региональными сельхозтоваропроизводителями по приемлемым ценам. Существующая государственная поддержка, направленная в первую очередь на решение текущих проблем сельскохозяйственных товаропроизводителей, недостаточна для воспроизводственных процессов, без которых производственный потенциал отрасли в ближайшее время полностью исчерпает свой ресурс. Выходом из сложившейся ситуации является коренная модернизация отрасли молочного скотоводства, строительство современных и реконструкция существующих животноводческих комплексов, переход на передовые индустриальные технологии выращивания скота.
     В Программе указано, что модернизация отрасли должна осуществляться в рамках интеграционных процессов. Необходимо проводить работу по созданию интегрированных систем молочной специализации (в том числе агропромышленных холдингов) на территории Архангельской области. Создание интегрированных систем, объединяющих производство, переработку и сбыт конечному потребителю молочной продукции, позволит консолидировать финансы и основные средства для возможности увеличения объемов производства молока и повышения конкурентоспособности местной молочной продукции.
В учетом изложенного, как в мероприятиях программы, так и перечне программных мероприятий ( разделы 2 и 3 Программы) предусмотрены повышение интеграции сельскохозяйственных товаропроизводителей и создание интегрированных объединений по производству, переработке и сбыту молочной продукции конечному потребителю.  
     Программой предусматривается государственная поддержка из областного и федерального бюджетов по мероприятию "Строительство, реконструкция и модернизация животноводческих комплексов" в форме субсидий на животноводческую продукцию.  Субсидии предоставляются из расчета фактического поголовья коров основного стада крупного рогатого скота по состоянию на 1 января текущего года.
     Участниками Программы могут быть интегрированные объединения и входящие в интегрированные объединения организации агропромышленного комплекса, определяемые по результатам отбора в соответствии с представленными инвестиционными проектами (абзац 3 раздела 4 Программы).
       Отбор участников Программы осуществляется комиссией по отбору участников Программы, утвержденной распоряжением Губернатора Архангельской области. Положение о комиссии по отбору участников Программы утверждается указом Губернатора Архангельской области. Порядок отбора участников Программы определяется Правительством Архангельской области.
     Получателями субсидии являются участники Программы, отобранные комиссией в качестве получателей государственной поддержки. Субсидии предоставляются при условии заключения соглашения о государственной поддержке между департаментом агропромышленного комплекса Архангельской области, органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и получателями субсидий.
     В   целях   реализации   областной   программы   Постановлением   Правительства Архангельской области от 10.11.2009 № 154-пп утвержден Порядок отбора участников  областной программы.
     В самой  Программе не содержится понятия «интегрированного объединения»,  оно  расшифровано в п. 2 разд. 1 Порядка отбора участников, согласно которому в отборе принимают участие зарегистрированные на территории Архангельской области:
     -открытые акционерные общества, в состав которых на правах акционера входит Архангельская область в лице уполномоченного органа в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области и которые на правах акционера (участника) входят в организации агропромышленного комплекса Архангельской области, осуществляющие производственную и финансовую деятельность по производству, переработке и сбыту молока и (или) молочной продукции (далее -объединения);
     - организации агропромышленного комплекса, осуществляющие производство и переработку и сбыт молока и (или) молочной продукции и входящие в объединения.
     Таким образом, участниками  программы могут стать холдинги и входящие в такие холдинги организации, что соответствует целям и задачам целевой   программы, а также заявке Архангельской области на участие в отборе региональных программ по развитию молочного скотоводства, в которой отражено, что структурой реализации проекта является холдинг.
     В резолютивной части оспариваемого Решения Управление признало Правительство нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в связи с установлением противоречащих антимонопольному законодательству критериев Порядка отбора участников долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012гг.», утвержденной Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9.
     О каких именно критериях идет речь, указано в мотивировочной части оспариваемого решения, а именно, по мнению Управления, установив в качестве критериев допуска к участию в отборе требование о вхождении в объединения, Правительство Архангельской области ограничило доступ к участию в областной программе, и, как следствие, к получению субсидий для хозяйствующих субъектов, не входящих в объединения, а также предоставило преимущества организациям агропромышленного комплекса, чьи акции (доли) приобрело ОАО «Агрохолдинг».
Между тем,  требование о вхождении в объединение, установлено самой  целевой программой, согласно которой участниками Программы могут быть интегрированные объединения и входящие в интегрированные объединения организации агропромышленного комплекса, однако, Управление не ставит под сомнение  соответствие антимонопольному законодательству самой целевой программы в указанной части.
Вывод о предоставлении преимущества организациям агропромышленного комплекса, чьи акции (доли) приобрело ОАО «Агрохолдинг», Управление сделало на основании  оценки фактических результатов отбора - Протокола № 1 заседания комиссии по отбору участников долгосрочной целевой программы, согласно которому победителем отбора явилось  ОАО «Агрохолдинг» и организации, входящие в данное объединение, получателем государственной поддержки определено в 2009г. ООО «Каргополье» (организация- производитель молока,  в которой ОАО «Агрохолдинг» имеет долю в уставном капитале 51 %).
Таким образом, само вменяемое нарушение,  изложенное обобщенно ( установление противоречащих антимонопольному законодательству критериев Порядка отбора участников) не соответствует исследованным Управлением фактическим обстоятельствам, положенным в основу такого вывода (предоставление преимущества организациям агропромышленного комплекса, чьи акции (доли) приобрело ОАО «Агрохолдинг»), поскольку в самом Порядке отбора не указано, что получателем господдержки является единственное интегрированное объединение - ОАО «Агрохолдинг».  
     Кроме того, изложенные в Порядке отбора критерии не препятствуют участию в программе иных, созданных наравне с ОАО «Агрохолдинг», интегрированных объединений, а равно не препятствуют их созданию.  
Таким образом, по мнению суда, мотивировочная часть решения Управления не соответствует выводам (резолютивной части решения), поскольку, анализируя фактически состоявшийся отбор участников программы и его результаты, Управление пришло к выводу о несоответствии антимонопольному законодательству нормативного  правового акта,  (рассчитанного на неоднократное применение), что и вменено в качестве нарушения.
     Согласно ст.78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
     Пунктом 3 ст.78 БК РФ установлено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:
     1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
     2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;
     3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
     Законами Архангельской области «Об областном бюджете на 2009г.» от 03.12.2008г. № 637-32-ОЗ и «Об областном бюджете на 2010г.» от 15.12.2009г. № 118-9-ОЗ предусмотрено выделение бюджетных ассигнований из областного бюджета на предоставление субсидий участникам долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012 годы».
     Следовательно, положения  бюджетного законодательства РФ  позволяют оказывать государственную поддержку, в том числе в форме субсидий, отдельных категориям производителей, отвечающим критериям участников соответствующих целевых программ и отобранных в качестве получателей субсидий. При этом  утверждение долгосрочных целевых программ находится в компетенции высшего исполнительного органа РФ, субъекта РФ, муниципального образования соответственно.  
     Из самого понятия целевой программы, а также положений ст.78,179 БК РФ, следует, что  утверждение программы имеет определенные цель и задачи, участниками программы могут быть как все производители определенного товара, так и определенные категории производителей, в том числе отобранные на конкурсной основе.
     С точки зрения антимонопольного законодательства предоставляемые участникам целевых программ субсидии  отвечают понятию «государственная  преференция» - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот ( п.20 ст.4 Закона № 135-ФЗ).
     Условия предоставления государственных преференций предусмотрены главой 5 Закона № 135-ФЗ. В силу ч.1 ст.19 Закона № 135-ФЗ государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации исключительно в  указанных определенных целях, в числе которых производство сельскохозяйственной продукции.
     На основании ч.3 ст.19 Закона государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании федерального закона, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.
     В  том случае, когда антимонопольный орган дает согласие на предоставление государственной преференции, в ее предоставлении может быть отказано только в том случае, если это приведет к устранению или недопущению конкуренции ( ст.20 Закона № 135-ФЗ).    
     В  рассматриваемом  случае  предоставление субсидий участникам целевой программы, прошедшим  конкурсный отбор, предусмотрено законами о бюджете Архангельской области на 2009,2010г. Если Управление полагает, что предоставление субсидий  указанным к Программе и Порядке отбора  субъектам нарушает антимонопольное законодательство, то Управление по аналогии с положениями ст.20 Закона № 135-ФЗ должно доказать, что такая преференция приведет к устранению или недопущению конкуренции на определенном товарном рынке.
     Аналогичные требования содержит и ст.15 Закона о защите конкуренции, согласно которой органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Названная статья содержит перечень запрещенных действий, который  не является исчерпывающим.
     В оспариваемом решении Управление ссылается на нарушение Правительством ч.1 ст.15 Закона, которое выразилось  во введении ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.
     В данном случае  Программой и  спорным  Порядком предусмотрено  лишь предоставление субсидий и порядок отбора получателей субсидий,  но данные документы не регулируют вопросы создания  хозяйствующих субъектов ( сельхозпроизводителей), а равно не запрещают отдельные виды деятельности или производить товары.
     Судом  на основании исследования материалов дела не установлено нарушения Правительством спорным нормативным актом иных прямых запретов, перечисленных в ч.1 ст.15 Закона.
     Поскольку такой перечень не является исчерпывающим,  рассматриваемые обстоятельства подлежат проверке на предмет возможного  недопущения, ограничения, устранения конкуренции.
     В силу п.7 ст.4  Закона о защите конкуренции под конкуренцией  понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
     Под признаками ограничения конкуренции п.17 ст.4 Закона о защите конкуренции  предусматривает сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
     В оспариваемом решении Управления отсутствует анализ спорных положений Порядка отбора  на предмет возможного  недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Так из решения следует, что установив в качестве критериев допуска к участию в отборе требование о вхождении в объединения, Правительство Архангельской области ограничило доступ к участию в областной программе, и, как следствие, к получению субсидий для хозяйствующих субъектов, не входящих в объединения.
     Таким образом, Управление усмотрело нарушение законодательства о защите конкуренции  в ограничении доступа к  участию в программе и получению субсидии, при этом каким образом это отразилось на соответствующем товарном  рынке, решение Управления не содержит. Антимонопольный контроль осуществляется на товарных рынках, оценка целесообразности включения тех или иных категорий хозяйствующих субъектов в программу господдержки  не относится к полномочиям антимонопольного органа при отсутствии каких-либо доказательств того, что предоставление такой господдержки нарушит  конкуренцию на соответствующем товарном рынке.
     Предоставление отдельным категориям хозяйствующих субъектов, действующих в сферах, перечисленных в ч.1 ст.19 Закона, господдержки в виде субсидий допускается антимонопольным законодательством. Управлением не доказано, что предоставление  субсидий отобранным на конкурсной основе в соответствии со спорными положениями Порядка отбора участникам программы приведет к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке сельхозпроизводителей.
     В ходе проверки Управлением не установлена зависимость возможности осуществлять деятельность  на товарном рынке с получением субсидии в рамках названной Программы, иными словами, неполучение такой субсидии не препятствует хозяйствующему субъекту осуществлять деятельность  в качестве сельхозпроизводителя.
     Как пояснил в ходе судебного разбирательства представитель Министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области в рамках долгосрочной целевой программы  Архангельской области "Развитие агропромышленного комплекса Архангельской области на 2009 - 2011 годы" по ставкам, утвержденным Постановлением Администрации Архангельской области от 17.02.2009г. № 47-па/7, субсидию получают все производители молока в Архангельской области, имеющие поголовье коров.
      Рассматриваемая целевая программа «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009 - 2012 годы» направлена на поддержку интеграционных процессов  в цепочке сельхозпроизводителей  «производство - переработка - сбыт» для  устранения диспаритета  цен на молоко, как социально значимого продукта питания, наиболее доступного по цене.  Соответственно, участниками такой программы и получателями субсидий являются интегрированные объединения, в которые входят организации, производящие, перерабатывающие и реализующие молоко.
     Ни Программа, ни спорный Порядок отбора не обязывает хозяйствующих субъектов вступать в объединение, в том числе ОАО «Агрохолдинг». Сельхозпроизводитель    вправе как самостоятельно действовать на  товарном рынке, получая субсидию как все иные производители молока, так вправе  инициировать создание нового интегрированного объединения, так и вступить в существующее объединение.
      При таких обстоятельствах,  суд пришел к выводу о том, что Управление не доказало, что критерии Порядка отбора участников долгосрочной целевой программы Архангельской области «Развитие молочного скотоводства в Архангельской области на 2009-2012гг.», утвержденной Постановлением Администрации Архангельской области от 11.03.2009 № 62-па/9  привели (могут привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, соответственно, не доказан факт нарушения Правительством РФ ч.1 ст.15 Закона № 135-ФЗ, а потому оспариваемые Решение  и Предписание  от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области, подлежат признанию недействительными.
     В соответствии с пп.1.1 п.1 ст.333.37 НК РФ заявитель и ответчик освобождены от уплаты госпошлины.
     Руководствуясь статьями 167-170, 201  Арбитражного  процессуального  кодекса  Российской  Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

     Признать недействительными, как не соответствующие Федеральному закону «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г., Решение  и Предписание  от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области.
     Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Правительства Архангельской области.
     Настоящее решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Архангельской области в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.
     
     
     Судья                                                                                     Н.Ю.Панфилова

[safe_summary] => ) ) ) [field_solution_num] => Array ( ) [field_solution_file_num] => Array ( ) [field_solution_preview] => Array ( [ru] => Array ( [0] => Array ( [value] =>

Признать недействительными, как не соответствующие Федеральному закону «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г., Решение  и Предписание  от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области.

30.12.2010 постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменений

18.04.2011 постановлением кассационной инстанции решение суда оставлено без изменений

[format] => full_html [safe_value] =>

Признать недействительными, как не соответствующие Федеральному закону «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26.07.2006г., Решение  и Предписание  от 07.07.2010г. № 05-03/3179, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области в отношении Правительства Архангельской области.

30.12.2010 постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено без изменений

18.04.2011 постановлением кассационной инстанции решение суда оставлено без изменений

) ) ) [field_solution_cat] => Array ( [ru] => Array ( [0] => Array ( [tid] => 13 [taxonomy_term] => stdClass Object ( [tid] => 13 [vid] => 3 [name] => Судебные решения [description] => [format] => full_html [weight] => 0 [vocabulary_machine_name] => category_solutions [rdf_mapping] => Array ( [rdftype] => Array ( [0] => skos:Concept ) [name] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => rdfs:label [1] => skos:prefLabel ) ) [description] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => skos:definition ) ) [vid] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => skos:inScheme ) [type] => rel ) [parent] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => skos:broader ) [type] => rel ) ) ) ) ) ) [field_solution_file] => Array ( ) [field_solution_scope] => Array ( [ru] => Array ( [0] => Array ( [tid] => 3 [taxonomy_term] => stdClass Object ( [tid] => 3 [vid] => 6 [name] => Антимонопольное регулирование [description] => [format] => full_html [weight] => 6 [vocabulary_machine_name] => practice_areas [rdf_mapping] => Array ( [rdftype] => Array ( [0] => skos:Concept ) [name] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => rdfs:label [1] => skos:prefLabel ) ) [description] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => skos:definition ) ) [vid] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => skos:inScheme ) [type] => rel ) [parent] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => skos:broader ) [type] => rel ) ) ) ) ) ) [field_solution_tags] => Array ( ) [field_solution_datetime_public] => Array ( [und] => Array ( [0] => Array ( [value] => 2010-10-06 00:00:00 [timezone] => Asia/Dubai [timezone_db] => UTC [date_type] => datetime ) ) ) [field_nodes_related] => Array ( ) [field_date] => Array ( [und] => Array ( [0] => Array ( [value] => 2010-10-06 00:00:00 [timezone] => Asia/Dubai [timezone_db] => UTC [date_type] => datetime ) ) ) [field_simplenews_term] => Array ( ) [rdf_mapping] => Array ( [rdftype] => Array ( [0] => sioc:Item [1] => foaf:Document ) [title] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => dc:title ) ) [created] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => dc:date [1] => dc:created ) [datatype] => xsd:dateTime [callback] => date_iso8601 ) [changed] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => dc:modified ) [datatype] => xsd:dateTime [callback] => date_iso8601 ) [body] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => content:encoded ) ) [uid] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => sioc:has_creator ) [type] => rel ) [name] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => foaf:name ) ) [comment_count] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => sioc:num_replies ) [datatype] => xsd:integer ) [last_activity] => Array ( [predicates] => Array ( [0] => sioc:last_activity_date ) [datatype] => xsd:dateTime [callback] => date_iso8601 ) ) [cid] => 0 [last_comment_timestamp] => 1321497217 [last_comment_name] => [last_comment_uid] => 1 [comment_count] => 0 [name] => admin [picture] => 0 [data] => a:1:{s:7:"contact";i:0;} [subscriptions_notify] => [entity_view_prepared] => 1 [region_name] => Архангельское УФАС России )